分級核算在學前教育成本分擔中的應用

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  • 更新時間2019-03-13
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  學前教育是我國教育體系的重要組成部分,對兒童的健康、社會性、情感和認知的發展有著不可忽視的影響。然而近年來“入園難、入園貴”成為阻礙適齡兒童入學的一大問題,也引起了黨中央和國務院的高度關注。黨的十七大報告明確指出要“重視發展學前教育”。但是,財政性投入不足和區域間發展不平衡這兩個問題仍然制約著學前教育的發展,其根本原因在于學前教育成本的投入不足。為了促進我國學前教育的發展,一套適合于學前教育的成本核算與分擔機制是必不可少的。


  一、學前教育成本分擔存在的主要問題及原因


  (一)當前我國學前教育存在的問題


  確定學前教育的定位,對其分擔機制有著指導性的作用。從產品屬性上看,學前教育是具有正外部效應的準公共產品。從其對社會的影響上看,學前教育也具備社會公共福利性。約翰斯通在1986年提出了高等教育成本分擔理論,他認為高等教育是準公共產品,其成本應由受益者分擔。學前教育同屬于具備了社會公共福利性的準公共產品,其辦學成本應該由學校、家庭、政府與社會這四個受益對象共同分擔。并且,這樣的成本分擔機制在促進我國學前教育的發展和保障教育的公平上也是不可或缺的。如今,在我國學前教育成本分擔的實踐中,仍存在著如下兩個問題:


  1.財政投入不足,撥款缺乏標準


  在世界上大部分發達國家,學前教育的經費主要由政府承擔。在我國教育財政投入總體不足的情況下,政府對幼兒教育的投入則更顯不足。據統計,國家對學前教育的投入不足全國教育經費總量的1.5%,低于世界平均水平的3.8%,遠低于發達國家的10%。當前我國學前教育經費只是包含在中小學教育經費的預算中,沒有獨立單列。除北京、上海等少數經濟發達地區外,各地政府沒有在公共財政支出中賦予學前教育應有的地位,而是依靠市場為學前教育提供經費。財政部和教育部于2011年9月5日頒布了《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》,該文件明確規定需建立以政府為主體的學前教育成本分擔模式,加大各地區的財政投入以支持學前教育發展。但對各地區、各類型學前教育的撥款標準缺乏說明和解釋。我國各地區經濟水平存在顯著差異,全國統一的撥款標準是不可取的。傳統的基數加增長、重點園投入、按財政編制的投入方式無法滿足如今的幼兒園的經費需求,極大的阻礙了我國學前教育的發展。


  2.學前教育機構收費混亂,缺乏資助制度


  在學前教育財政投入不足的大環境下,幼兒園的收費混亂,不但如此,各地條件好的公辦幼兒園都存在違規收取贊助費的現象。有關調查發現,60%將子女送入教育部門辦幼兒園的家長向校方繳納了贊助費,不少幼兒園通過開辦特長班等形式對家長收取額外的教學、器材費用。與此同時,條件差的幼兒園甚至不惜降低保育和教育的質量來縮減辦學成本,以低于正常標準的收費競爭生源。不但如此,現階段我國還出臺一套有效的資助政策,以解決經濟困難家庭中兒童上幼兒園的問題。低收入家庭面對高額的學費,只能放棄讓子女接受幼兒教育的機會,這對孩子的成長有嚴重的影響。


  3.幼兒園在分擔教育經費上的不作為


  學前教育是準公共產品特性,作為學前教育的受益者之一,幼兒園也應當分擔一部分的辦學成本。根據我國學者張曾蓮的統計,北京市幼兒園在2006-2010年間,分擔的成本從7%下降至0%。幼兒園完全不分擔辦學成本的做法是不可取的,這無疑加大了地方政府和家庭的負擔,使得公共關系緊張,影響社會安定。


  (二)學前教育成本分擔問題的原因


  我國學前教育成本分擔問題的根本原因是缺乏一套有效的成本核算方法。從一方面來說,如果無法核算出各地區、各類型幼兒園的辦學成本,當地政府就無法做到合理撥款。對于經濟較為落后的地區,就會出現當地政府的財政投入無法滿足幼兒園基本辦學成本的現象。如果無法通過一套有效的核算方法找出困難地區辦學經費的差額,上級政府也就無法有效率地進行轉移支付。從另一方面來說,之所以各地會出現“天價幼兒園”的現象,是因為各地區物價局無法根據當地辦學成本去規范學費定價。由此可見,制定一套符合中國國情的、具有可操作性的成本核算方法是解決學前教育成本分擔問題的根本。


  二、分級核算的構建


  企業的成本會計核算有許多方法,包括作業成本法、分步法、分批法、品種法等,但考慮到學前教育的性質、經費利用的效率和教育公平等因素,這些方法并不適用。學前教育相比于初等、高等教育,有辦學規模小、在校師生少、成本結構簡單等優勢。考慮到教育的公平原則與核算方法可的操作性原則,分級核算法是最合適的。


  (一)成本核算的主要項目


  在使用分級核算法時,教育成本主要分為兩個部分:辦學過程中一切直接成本和間接成本的總和;單位學生所消耗的全部費用。根據我國國情,本研究將學前教育成本定義為狹義的成本,即財務成本,具體計算公式為:學前教育成本=直接成本+間接成本。直接成本包括在編教師的工資、社保、教學設施維護費和教學設施折舊費。間接成本包括非在編教師工資、社保、非教學設施維護費、非教學設施折舊費、水電費、物業費和其他費用。


  (二)成本核算的周期


  我國會計核算一般以公歷年的1月1日至12月31日為周期,這樣的核算時間不符合我國學前教育的規律。因我國學前教育的安排是一年兩學期制,且學生學費也按照一年兩次繳費,故成本核算也應分為2個周期,分別為:3月1日至8月31日;9月1日至次年2月28(29)日。以半年未周期的成本核算能夠更加準確地計算出生均學期成本,以便科學地制定收費標準和撥款標準。(三)成本核算的計算方法


  在實際工作中,幼兒園各個年級的辦學成本是存在差異的。而分級核算法最大的特點就是能夠比較合理地計算出不同年級、不同班級的學生的實際費用,避免如今“糊涂賬”的現狀,對我國學前教育的成本分擔起著指導性作用。具體計算公式如下:人均班級直接成本=班級直接成本/班級學生總數;人均年級間接成本=年級間接成本/年級學生總數;人均校級間接成本=校級間接成本/在校學生總數;生均成本=人均班級直接成本+人均年級間接成本+人均校級間接成本。具體核算方法如圖1所示:


  圖1分級核算方法圖


  三、對分級核算實踐中的建議


  如果無法有效地、公平地核算出各地區、各種類幼兒園的辦學成本,則必然出現投入低于成本、缺乏標準、不公平、低效率以及幼兒園收費混亂的現象。我國學前教育出現的種種資金投入方面的問題,其根本原因是缺乏一套有效的成本核算機制。而分級核算兼顧教育的公平原則以及操作的可行性原則,是一套科學、有效且適合教育的核算成本。長久以來,這套方法之所以沒有在教育領域得以實施的重要原因是其核算過程相比于總體核算來說略為復雜。但是相比于其他階段教育,學前教育在成本核算的過程中有校園設施簡單、在校學生總量小等優勢,所以在學前階段實施分級核算是具備可行性。在實踐過程中解決學前教育成本分擔問題上可以從以下幾個方面著手:


  (一)各地政府依照當地辦學成本分年級按編撥款


  我國是發展中國家,各區域的經濟水平存在較大差異,各地區的學前教育辦學成本也大相徑庭。在我國于2011年頒布的《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》中指出:“地方政府是發展學前教育的責任主體。地方各級財政部門要加大投入力度,研究制定支持學前教育發展的政策措施。中央財政根據地方工作開展情況,主要采取獎補方式,支持地方學前教育發展。”這就要求各地政府組織審計部門對當地幼兒園辦學成本進行分級核算,根據該地區實際情況制定具體撥款計劃。具體做法如下:1.組織審計部門對本地區所有幼兒園進行分級成本核算,確定區域內各年級年成本;2.依照香港等地區所采用的按編撥款的方法,依照各幼兒園各年級學生的數量確定對該幼兒園的撥款;3.如果所需撥款額度超過地方政府承受能力,將情況申報給上級政府,其差額由上級政府轉移支付。


  (二)物價局按辦學成本分年級定價


  “幼兒園亂收費”、“天價幼兒園”這樣的社會現象,其根本原因是幼兒園在學費的確定過程中缺乏規范性與科學性。幼兒園通過分級成本核算可以計算出各個年級的生均年成本。筆者認為家庭承擔25%的比例是比較合適的。通過合理的核算和分擔機制,在加上政府的監管,基本可以消除幼兒園亂收費的現象。個別私立幼兒園因辦學成本較高,故收取較高的學費也有所依據,也不至于胡亂制定學費。


  (三)建立以各年級辦學成本為導向的幼兒園分擔機制


  我國各地區經濟發展不平衡,在某些欠發達地區,地方政府財力有限,無力負擔過多的教育經費。同時,這些地區的居民收入相較于沿海發達地區也偏低,如果過多地依賴家庭承擔辦學成本轉而向家庭收取高額學費,則必然引起當地居民的不滿。作為學前教育的受益者之一,幼兒園同樣肩負著分擔教學成本這一責任。通過分級核算機制,可以測算出各個年級的具體辦學成本。除去政府財政投入和學費收入之外,幼兒園應該完善其社會服務、教育培訓等籌資手段,并按照10%-15%的比例承擔其辦學的費用。作者:劉昊

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